原告刘某，男，1973年5月17日出生，汉族，住山东省新泰市。
委托代理人巩龙华，山东望岳律师事务所律师。
被告巨野县人民政府，住所地山东省巨野县。
法定代表人楚某勤。
出庭负责人侯某广，副。
委托代理人迟某莲。
委托代理人王希英，山东君诚仁和（巨野）律师事务所律师。
第三人山东某甲建设有限公司，住所地山东省滕州市。
法定代表人曹某龙。
委托代理人李长慧，山东慧远律师事务所律师。
原告刘某因诉巨野县人民政府改变原行政行为的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院登记立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘某的委托代理人巩龙华，被告巨野县人民政府的分管负责人侯某广及委托代理人迟某莲、王希英，到庭参与庭审；第三人山东某甲建设有限公司委托代理人李长慧到庭发表意见。本案现已审理终结。
原告刘某诉称：一、被告以巨野县人力资源和社会保障局没有进行调查核实为由认为工伤认定决定事实不清证据不足，属于认定事实错误。原告在申请工伤认定时，已经提交了第三人与山东某某能源有限公司签订的工程施工合同、第三人为原告投保的意外伤害保险清单、第三人业务人员入矿信息采集审批单、安全培训合格证明（上岗证）、新入职人员培训名单、电子版考勤表、“新巨龙煤矿安装工作群”微信记录截图、某乙建设公司工资支付协调平衡会记录等证据，明确载明工作单位是第三人，前述证据充分证实原告直接受雇于第三人，原告从事的安装工作是第三人的主营业务，第三人的培训考勤、现场管理制度均适用于原告。原告虽然未与第三人签订劳动合同，但形成了事实劳动关系，巨野县人力资源和社会保障局在工伤认定程序中具有认定是否存在劳动关系的职权，其作出的工伤认定合法有据。二、第三人没有按照法律规定的举证责任证实原告所受工伤不是工伤，也没有提供充分有效的证据反驳原告提供的证据，被告撤销工伤认定决定缺乏证据和事实根据。1.第三人提交的其与山东双某建筑工程有限公司的工程劳务施工合同与本案没有任何关系。即便该合同真实存在，根据合同相对性仅能约束合同当事人。第三人主张原告是山东双某建筑工程有限公司雇佣，但并没有提交劳动合同、考勤记录、支付工资转账记录等证据，其主张没有证据支持。在施工现场工作的李文杰、李修国等工人均不知道山东双某建筑工程有限公司，也不是受雇于该公司；发包人山东某某能源有限公司的代表也明确不是山东双某建筑工程有限公司在施工。2.原告已经提供了充分证据，在此情形下被告仍然认为就原告是否与第三人存在劳动关系，原告和第三人存在争议，此认定明显属于认定事实错误。被告是解决争议的法定机关，以存在争议为由就认定工伤认定事实不清，是没有担当的表现，有意偏袒第三人。3.根据《工伤保险条例》第十九条第二款的规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。第三人没有提供反证证实自己的主张，应承担举证不能的法律后果。三、被告作出的复议决定没有事实根据，且适用法律错误。1.社会保险行政部门行使调查核实权，是“可以根据需要进行”，而非“必须”。况且，巨野县人力资源和社会保障局已经履行了调查职责。2.根据行政复议法第四十五条之规定，被告作为复议机关有权调查取证，那么既然被告认为有争议是否进行了调查取证？按照被告的逻辑，被告在复议决定书中没有记载调查取证的内容，当然也应认定被告没有进行调查核实就作出被诉复议决定。四、被诉复议决定，不仅没有事实根据，也给原告造成诉累，背离行政为民原则。被告在复议过程中，对客观存在的证据熟视无睹，对第三人不能举证的行为和后果置若罔闻，仅以巨野县人力资源和社会保障局应进一步调查为由就撤销工伤认定决定，明显乱作为，有损政府公信力。原告是家里生活支柱，因受伤急救已经花费20余万元，家中多处筹款负债累累，被告行为无疑为原告雪上加霜，增加诉累。综上，请求依法撤销被诉巨政复决字〔2024〕29号行政复议决定，维持巨野县人力资源和社会保障局作出的人社工认字〔2024〕62号认定工伤决定，诉讼费由被告承担。
被告巨野县人民政府辩称：一、巨野县人民政府作出的复议决定符合法定程序。被告严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，履行了行政复议法定职责，被诉复议决定程序合法。二、巨野县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。1.巨野县人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定，事实不清证据不足，应予撤销。涉案工伤认定决定称，原告在工伤认定程序中提交的证据，可以认定原告与第三人之间存在劳动关系。但结合第三人提交的证据材料，巨野县人力资源和社会保障局认定原告与第三人之间存在事实劳动关系，属于事实不清证据不足。原告提交的证据材料中，刘某舟是第三人工资支付协调会代表，而第三人提交的证据显示刘某舟是山东双某工程有限公司的委托人，在有多份证据显示刘某舟是山东双某建筑工程有限公司代表的情况下，巨野县人力资源和社会保障局应当进一步调查刘某舟在会议记录上是否代表第三人，但未进一步调查核实属于认定事实不清证据不足。被告对于原告所受伤害为工伤不持异议，但认为巨野县人力资源和社会保障局并未查清应当承担工伤责任的主体。2.巨野县人力资源和社会保障局提交的答复书适用依据错误。该局在行政复议答复书中称，因第三人将涉案工程违法分包给不具有资质的组织，依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》等规定，因此第三人应当依法承担工伤保险责任。本案中，第三人在复议程序中提交证据证明山东双某建筑工程有限公司具有用工资质，无论分包是否违法，巨野县人力资源和社会保障局决定由第三人承担保险责任应当予以撤销。三、原告起诉巨野县人民政府于法无据。根据行政复议的定位，被告是在履行行政机关内部的自我监督、自我纠错职能，被告在复议过程中发现事实存疑，本着将行政争议化解在行政机关内部的理念，撤销该认定工伤决定并责令重新作出处理，并不是否认原告的工伤定性，仅是对事实未查清的一种否定，且也责令职能部门重新作出处理。因此，未对原告的权利义务产生实际影响。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
第三人山东某乙建设有限公司述称：原告起诉所陈述的事实和理由及诉讼请求均不能成立，被告复议决定认定事实清楚程序合法适用法律正确，依法应予维持。第三人与山东双某建筑工程有限公司达成劳务工程分包合同，原告刘某是山东双某建筑工程有限公司雇佣的员工。至于刘某的人身伤害保险，是受山东双某建筑有限公司的委托，以第三人的名义购买的，费用也是山东双某建筑工程有限公司支付给第三人，第三人再支付给保险公司的。至于工资支付协调平衡会，第三人一概不知，书面内容上注明的第三人的代表是刘某舟、黄某平，该二人是冒用第三人名义进行签字。另外，第三人与山东双某建筑工程公司签订的劳务分包合同，从内容和形式上都遵守法律规定，应视为有效合同。根据合同相对性原则，原告向第三人主张权利缺少事实根据和法律依据。因此，被诉复议决定应当得到支持。
经审理查明：一、山东某某能源有限责任公司于2024年3月8日出具证明显示，第三人山东某甲建设有限公司承包某某能源有限责任公司二水平泵房强排管路敷设及潜水泵安装工程，双方签订有《二水平泵房强排管路敷设及潜水泵安装工程合同》，该合同第三部分合同条款明确约定该工程不允许分包。在该工程施工过程中，山东某甲建设有限公司委托代理人也未对工程分包情况进行说明和报备。二、原告刘某在山东某某能源有限责任公司施工时经过了专门的安全培训，获得安全培训合格证明，显示工作单位是山东某甲建设有限公司；原告刘某进入山东某某能源有限责任公司时的入矿信息采集审批单，显示刘某所属部门是山东某甲建设有限公司；第三人山东某甲建设有限公司在2023年11月16日为刘某投保国寿新绿洲团体意外伤害保险（Ａ款）；2024年2月17日，山东某某能源有限责任公司在其办公楼611会议室召开某乙建设公司工资支付协调平衡会，载明有三方参加人员，具体包括山东某甲建设有限公司、工人方代表、山东某某能源有限责任公司。三、2023年11月27日原告刘某在山东某某能源有限责任公司井下安装强排管时，不慎被铁管砸伤腿部，送往医院治疗，经医院诊断为“右开放性胫腓骨粉碎性骨折、右下肢大面积皮肤撕脱伤、右腓肠肌断裂、右胫前动脉损伤、右小腿神经损伤？”。2024年1月18日，原告向巨野县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。经审查巨野县人力资源和社会保障局以山东某甲建设有限公司为用人单位，作出巨野县人社工认字〔2024〕62号认定工伤决定，认定原告所受伤害为工伤。四、在工伤认定过程中，山东某甲建设有限公司出具了举证说明，并提交工程劳务施工合同及山东双某建设有限公司企业信息，主张刘某从事的工作已经分包给山东双某建筑工程有限公司。在巨野县人力资源和社会保障局作出认定工伤决定后，山东某甲建设有限公司向被告巨野县人民政府申请行政复议。巨野县人民政府受理行政复议后，向巨野县人力资源和社会保障局发出提出行政复议答复通知，并通知刘某参与复议。巨野县人力资源和社会保障局向巨野县人民政府提交了行政复议答复书及34份证据及证据清单；山东某甲建设有限公司还提交了山东双某建筑工程有限公司营业执照和该公司向山东某甲建设有限公司出具的由刘某舟办理工程款事宜的授权委托书。巨野县人民政府经审查于2024年7月17日作出被诉的巨政复决字〔2024〕29号行政复议决定，一、撤销巨野县人力资源和社会保障局作出的人社工认字〔2024〕62号认定工伤决定，二、责令巨野县人力资源和社会保障局在法定期限内依法对工伤认定申请重新作出处理。原告刘某不服，遂提起本案行政诉讼。
以上事实，有山东某某能源有限责任公司证明、认定工伤决定书、工程施工劳务分包合同书、山东双某建筑工程有限公司营业执照、行政复议答复书及证据清单、庭审调查笔录等证据材料在卷为证。
本院认为：一、原告刘某所受伤害属于工伤。刘某在工作时间、工作地点受到事故伤害是事实，被告巨野县人民政府在复议及答辩中对此也未有异议。二、本案争点在于用人单位的确定。复议决定撤销工伤认定的主要理由是“在原告与第三人是否存在劳动关系上存在争议，应作进一步调查核实”。对此，审理认为，（一）工伤确认、复议、诉讼都是解决争议的机制。在各阶段当事人之间存在争议均属于正常现象，关键是应根据证据及举证责任规则正确认定事实，依法解决争议。在复议过程中，如果含混的认为有争议就应撤销原工伤认定进一步调查核实，既忽视了举证责任的分配，也可能造成程序空转的问题。（二）当事人申请工伤确认、要求行政复议、提起行政诉讼，不单是走一个程序，而是在寻求解决实体争议。根据《工伤保险条例》第十九条第二款及《工伤认定办法》第十七条的规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。（三）综观工伤确认、复议及诉讼的全案证据情况，虽然第三人提交了其与山东双某建筑工程有限公司的工程施工劳务分包合同书，但是既未举证证明第三人已向工程发包方山东某某能源有限责任公司进行报备，也未能举证证明山东双某建筑工程有限公司以其自己的名义招聘雇佣原告刘某从事劳动，并以山东双某建筑工程有限公司的名义对原告刘某实施上岗培训、考勤管理和缴纳保险。恰恰相反，证据显示从名义上是第三人山东某甲建设有限公司为原告刘某缴纳了商业保险；原告刘某的安全培训合格证明，显示工作单位是山东某甲建设有限公司；原告刘某的入矿信息采集审批单，也显示刘某所属部门是山东某甲建设有限公司；甚至，在山东某某能源有限责任公司召开某乙建设公司工资支付协调平衡会上，进行施工管理的黄某平、刘某舟还在山东某乙建设公司处签字，也就是说参与会议的其他两方人员是认为二人在代表山东某乙建设公司履行工程施工管理职责。显然，第三人仅仅以其与山东双某建筑工程有限公司的工程施工劳务分包合同书，不能证明山东双某建筑工程有限公司在以其自己的名义进行用工和管理，也不能证明发包方山东某某能源有限责任公司和从事施工的工人知晓该劳务分包合同的存在。（四）行为与后果、名义与责任是紧密关联的。人社部门综合工伤确认期间的在案证据，作出以第三人山东某甲建设有限公司为用人单位对原告刘某在山东某某能源有限责任公司井下安装强排管时所受事故伤害为工伤的认定，并无明显不当。即使第三人山东某甲建设有限公司与山东双某建筑工程有限公司的工程施工劳务分包合同书真实有效，也不影响人社部门根据证据及证据规则作出的认定结论。第三人山东某甲建设有限公司在承担工伤保险责任后，自可依据与山东双某建筑工程有限公司之间的合同，对双方权利义务进行区分界定。被诉复议决定适用法律有误，认定事实和复议结论之间缺乏清晰逻辑关系，且导致程序空转，依法应予纠正。三、本案并非是共同被告的诉讼案件，巨野县人民政府改变原工伤认定决定的结果，应当作为单独被告应诉并承担举证责任，在举证过程中应提交全案证据以反映案件事实，而非仅仅提供程序方面或者自己采信的证据。被告在其证据12中应提供巨野县人力资源和社会保障局的行政复议答复书、证据清单及证据，而非仅提供行政复议答复书及34份证据的证据清单。本院综合考虑复议情况、各方陈述举证并参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条之规定，对案件事实进行了认定，同时也考虑到诉讼效率和实质性解决争议的规定，本案不再采用撤销被诉复议决定由被告重新作出复议决定的裁判方式。综上，复议决定改变原行政行为错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第八十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告巨野县人民政府于2024年7月17日作出的巨政复决字〔2024〕29号行政复议决定；
二、恢复巨野县人力资源和社会保障局于2024年3月13日作出的巨野县人社工认字〔2024〕62号认定工伤决定的法律效力。
案件受理费50元，由被告巨野县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省高级人民法院在线提交上诉状。
审 判 长 庞 宠
人民陪审员 张 磊
人民陪审员 李保真
二〇二四年十一月六日
法官 助理 李 欣
书 记 员 郭 通
