广东省惠州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）粤13行初30号

原告惠州市惠阳区白石村村民委员会白沙村民小组。

负责人赖伯豪，小组长。

原告惠州市惠阳区白石村村民委员会水围村民小组。

负责人李振雄，小组长。

两原告共同委托代理人杜兆勇，北京市北鼎律师事务所律师。

被告惠州市惠阳区人民政府。

法定代表人翟伟锋，区长。

委托代理人黄子恒，惠州市惠阳区自然资源局工作人员。

委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。

被告惠州市人民政府。

法定代表人刘吉，市长。

委托代理人汪金牛，惠州市司法局行政复议科工作人员。

委托代理人伍双双，惠州市司法局行政复议科工作人员。

原告惠州市惠阳区白石村村民委员会白沙村民小组（以下称白沙小组）、原告惠州市惠阳区白石村村民委员会水围村民小组（以下称水围小组）不服被告惠州市惠阳区人民政府（以下称惠阳区政府）于2018年10月17日作出的惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》及被告惠州市人民政府（以下称惠州市政府）于2019年4月12日作出的惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月15日立案后，于2019年6月10日向被告惠阳区政府、惠州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告白沙小组负责人赖伯豪，原告水围小组负责人李振雄，原告白沙小组、水围小组共同委托代理人杜兆勇，被告惠阳区政府委托代理人黄子恒、严剑润，被告惠州市政府委托代理人汪金牛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告白沙小组、水围小组诉称，原告曾经委托杜兆勇律师向惠阳区林业局就新塘村的三个林权登记事项申请政府信息公开，于2018年8月12日获得惠阳区林业局2018年8月10日做出的答复，其中有惠阳林证字（2003）第002xx号。原告认为惠阳区政府颁发给龙合小组林权证缺乏依据，侵害了水围、白沙小组的合法权益，应该撤销龙合小组的林权证，重新确定争议的林地权属。因此，向惠阳区政府申请调处。惠阳区政府于2018年10月17日作出惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》。原告不服，向惠州市政府申请行政复议。原告于2019年4月18日接到惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》，对此不服，提出行政诉讼。主要事实和理由：l.惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》没有对争议事实进行任何分析论证，就直接武断的认为惠阳林证字（2003）第002xx号林权证具有既定效力。根本没有查清事实，也没有核实有关证据，尤其是白石村委会的个别人员根本无权代表原告，侵害了原告的合法权益。龙合小组的申报材料根本不符合2000年12月31日公布的《林木和林地权属登记管理办法》，没有提供证明林地是属于自己的证明文件，根本不能获得林权证。2.给龙合小组发放林权证，是背着原告的，程序失去公正，没有在森林、林木和林地的所在地进行公告，更没有进行为期30天的持续公告。3.龙合小组向政府主管部门提交的材料当中，虽然有白石村委会赖某某的签字，但这是其个人行为，没有经过组织程序，不能代表组织，没有经过水围小组、白沙小组的合法授权。白石村委会无权对属于水围、白沙小组的林权作出处分。违反《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项的规定。4.龙合小组向政府主管部门提交的材料四至不清，林种、株数也不准确，更不能证明是龙合小组自己种植的林木。不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（一）项的规定。5.争议地块是白沙、水围小组固有林地，从地缘上来说也与白沙、水围村民小组地理位置最接近，且利用白沙、水围村民小组的水库才能种植这些林木，因此不可能是龙合小组的“飞地”或“插花地”。6.原告提供了重要证据，一份自留山证，足以证实争议地块属于原告所有。7.至于争议林权证又变更为惠阳林证字（2011）第00987号，被告既未向原告出示，也未公开公示该份证据，原告也从未知晓。不论争议地块权属变化几次，不影响原告作为利益相关者提出合法诉求。两被告在复议阶段均未召开听证会，更没有对证据进行质证，故惠府行复[2019]18号、惠阳府书[2018]xx号均属违法并应予以撤销。诉讼请求：撤销惠府行复[2019]18号行政复议决定书。确认惠阳府书[2018]xx号违法并予以撤销，责令其在判决下达之日起15日内重新受理原告的林权争议调处申请。诉讼费由被告负担。

原告白沙小组、水围小组向本院提交了以下证据：证据一、惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》；证据二、行政复议申请书；证据三、惠阳府书[2008]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》；证据四、林木林地权属争议调解处理申请书；证据五、惠阳林证字（2003）第002xx号林权证；证据六、自留山证；证据七、《承包荒山种果合同书》。以上证据均为复印件。

被告惠阳区政府辩称，一、涉案不动产权证合法、有效且发证依据充分，涉案林权权属清晰、不存在争议。被答辩人所拥有林权不在涉案林地范围内，其在各村集体林权权属界限核定时、林权权属争议调处申请前从未主张其拥有涉案林权，印证了涉案林权权属清晰、不存在争议的事实。二、涉案林权权属不存在争议，答辩人所作《林木林地权属争议不予受理决定书》合法。涉案林权已登记、发证在龙合村民小组名下，其权属清晰、不存在争议，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）的规定，被答辩人林权权属争议调解处理申请不符合受理条件，故答辩人根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条之规定，作出《林木林地权属争议不予受理决定书》。三、被答辩人提起行政诉讼没有经过民主议定程序表决，其无权代表其村民提起本案诉讼。被答辩人提起行政诉讼没有经过民主议定程序表决，根据上述规定，其无权代表其村集体成员提起本案诉讼。

被告惠阳区政府向本院提交了以下证据：证据一、林权登记申请表（龙合村民小组）；证据二、林地权属界线核定图（白石村与新塘村之间）；证据三、《关于新塘、白石两村山权山界的处理决定》及土地权属界线核定书（白石村与新塘村之间）；证据四、林地权属界线核定图（龙合与油麻埔村之间）（2003年）；证据五、林权证[惠阳林证字（2003）第002xx号]；证据六、林权登记台账（龙合村民小组）（旧）；证据七、使用林地审核同意书[粤林地审字（2004）680号]；证据八、惠阳区秋长镇邻岭石场使用林地位置图；证据九、广东省林业局准予行政许可决定书[粤林地审字（2008）593号]；证据十、惠阳区秋长镇邻岭石场位置图；证据十一、其林权登记申请表（龙合村民小组变更登记申请）；证据十二、林地权属界线核定书（龙合与油麻埔村之间）（2010年）；证据十三、林权权属勘察登记表；证据十四、森林/林木/林地四至范围图；证据十五、林权登记台账（龙合村民小组）（新）；证据十六、林权登记申请表（白沙村民小组及水围村民小组）；证据十七、林地权属界线核定图（白石村各村小组之间）；证据十八、林权登记台账（白沙村民及水围村民小组）；证据十九、林权情况摸底调查表（白沙村民小组）；证据二十、白沙村民小组林地四至界限；证据二十一、公示及其照片（白沙村民小组）；证据二十二、林权情况摸底调查表（水围村民小组）；证据二十三、水围村民小组林地四至界限；证据二十四、公示及其照片（水围村民小组）。以上证据均为复印件。

被告惠州市政府辩称，一、答辩人作出的惠府行复[2019]18号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第一款规定、第二十九条第二款规定、国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号）规定，本案林地已经依法核发了惠阳林证字（2003）第002xx号《中华人民共和国林权证》，被答辩人要求对已经核发《林权证》的林地进行调处不符合上述法律规定，惠阳区人民政府决定不予受理事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持惠阳区人民政府作出的惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》。二、答辩人作出的惠府行复[2019]18号行政复议决定符合法定程序。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。

被告惠州市政府向本院提交了以下证据：证据一、行政复议申请书及申请人提交材料清单；证据二、行政复议受理案件通知书及邮寄返单;证据三、行政复议限期答复、举证通知书及送达回证；证据四、行政复议答复书及证据清单；证据五、行政复议决定书（惠府行复[2019]18号）；证据六、决定书送达回证及邮寄返单。以上证据均为复印件。

经庭审质证，针对被告惠阳区政府提供的证据，原告白沙小组、水围小组发表质证意见如下：证据一、1.林地权属界线核定图，东至争议地界。很明显存在争议，不能发证。2.第二份登记申请表，上面右上角有“2010年林改后收回此宗土地，重新确权”，很显然这组证据，失去法律效力。证据二、1.第三份登记申请表，林地权属四至界线核定图，西至锡坑水库，而锡坑水库又是争议地区，因此不能发证。2.第四份登记申请表，林地权属四至界线核定图，西至锡坑水库，而锡坑水库又是争议地区，因此不能发证。证据三、《处理决定》，实在年代久远，难以辨认，真实性存疑。证据四、《林地权属界线核定图》实在年代久远，难以辨认，真实性存疑。证据五、林权证，惠阳林证字（2003）第0002xx号，印章都看不清楚，不能确认真实性。证据六、林权登记台账有“林权证作废章”，失去法律效力，合法性存疑。证据七、使用林地审核同意书粤林地字（2004）680号，没有国土批准，没有矿产资源许可，没有林木采伐许可配套，不能相信。证据八、邻岭石场使用林地位置图，是建设项目，也没有权利人，证据真实性、合法性存疑。证据九、广东林业局准予行政许可决定书粤林地审字（2008）593号，没有国土部门批准，没有矿产资源许可，没有林木采伐许可配套，不能相信。证据十、邻岭石场位置图，是建设项目，也没有权利人，证据真实性、合法性存疑。占地面积很多，没有伐木许可，不能相信。随意变更林地用途，是违法的，不具有合法性。证据十一、林权登记申请表，政府机关签字盖章的时间，与村、街填报的日期相差接近11个月，超过法定时间。证据十二、林地权属界线核定图，可以看出日期的混乱，向上级政府申报的日期是2010年5月14日，可是，核定图上又出现了2010年8月11日，前后矛盾，无论如何解释不通。说明核定图不可信，可能造假。六个村小组有的盖小组章，有的盖经济合作社章，不严肃，不符合法定条件。证据十三、林地权属勘察登记表，林木所有人要么是龙合小组要么是林业户，一个物权上不能有两个互相排斥的权利人，本宗地户主怎么可能是叶志林，证据不可信。证据十四、森林、林木、林地四至范围图，上面写着1979年出版，报街道林业站1份，报区林改版1份，这太穿越了。1979年阵地只有秋长公社，没有街道。不可信。证据十五、林权登记台账，没有签字盖章，证据来源存疑。上面还注明，包括退耕还林和非退耕还林，没有相关说明，关联性很弱，不可采信。证据十六至二十四、对以上证据三性无异议，均予以认可。上列证据无论白沙还是水围小组均有公示，为什么龙合偏偏没有公示，这就是问题。再一个，这些证据只能证明白沙、水围小组办证的合法，但是不代表他们没有任何异议。针对被告惠阳区政府提供的证据，被告惠州市政府发表质证意见如下：对惠阳区政府的证据三性均无异议，对于其刚才原告的质证提出的一些工作上的一些小瑕疵不影响一些基本事实的认定，事实是基本清楚的。

针对被告惠州市政府提供的证据，原告白沙小组、水围小组发表质证意见如下：证据一至三，真实性、关联性均予以认可；证据四，也就是行政复议答复书所反映客观真实性存疑，对其适用法律不认可。认为证据四没有查清事实，没有正确适用法律，应予撤销。证据五，认为存在证据四同样的问题，没有查清事实，没有正确适用法律，应予撤销；证据六无异议。针对被告惠州市政府提供的证据，被告惠阳区政府没有异议。

针对原告白沙小组、水围小组提供的证据，被告惠阳区政府发表质证意见如下：对证据一的三性没有异议，对其证明内容有异议。惠州市人民政府已查清涉案林权登记在龙合村民小组名下，不存在权属争议的情况，其所作行政复议决定合法正确。证据二、三性没有异议。证据三、三性没有异议，对其证明内容有异议，同样在作出不予受理决定前，我方已查清涉案林权不存在争议的情况。证据四、真实性、关联性没有异议，对于其合法性有异议。根据《广东省林木林地林权权属争议调解处理条例》第28条应由集体组织18周岁以上成员或本组织成员代表过半数同意申请调处，原告并未提供相关材料。证据五、三性没有异议，但对其证明内容有异议，不能单凭该份证据就质证证件不合法。证据六、真实性没有异议，对其合法性及关联性有异议。该自留山证填写并不规范，自留山的四至均未填写，不能确认该自留山的范围，与本案不具有关联。证据七、三性均有异议，该份证据并非合同原件，仅签盖了惠阳市秋长水利水电管理所的公章，而惠阳市已变更为惠阳区，该管理所主体资格存疑。另外，该合同所指向标的为锡坑水库区范围内林地，并非涉案林地，与本案无关。针对原告白沙小组、水围小组提供的证据，被告惠州市政府发表质证意见如下：证据一、真实性、合法性没有异议，对于原告要证明的内容有异议，因为不能够证明该事实。证据二、没有异议。证据三、真实性合法性没有异议，对于它证明的内容有异议，我们认为惠阳区事实是查明清楚的。证据四、真实性、合法性、关联性没有异议。证据五、真实性、合法性没有异议，对于它证明的对象有异议，不能够证明它的证明对象。证据六、真实性、合法性是没异议，但是证明对象是不能够证明这个属于原告所有。因为自留山证这里面的内容大部分缺失，不能够证明任何内容的。证据七、该合同书合同的承包地不在争议地的范围之内，就不能够证明它的证明对象。

本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。

经审理查明，2018年9月12日，白沙小组、水围小组制作《林木林地权属争议调解处理申请书》，请求惠阳区政府将发给新塘村民委员会龙合村民小组的惠阳林证字（2003）第002xx号林权证确认无效，予以撤销，重新确定该地块的权属，申请人可以接受与被申请人平分林权。惠阳区政府于2018年9月14日收到该《申请书》。2018年10月17日，惠阳区政府作出惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》，认为白沙小组、水围小组申请调处所涉及三宗地的林地已经按规定核发了《林权证》，权属清楚，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、二十九条、三十一条的规定，对白沙小组、水围小组提出的调处申请，决定不予受理。白沙小组、水围小组不服，向惠州市政府申请行政复议。2019年4月12日，惠州市政府作出的惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》，认为涉案林地已经依法核发了惠阳林证字（2003）第002xx号《中华人民共和国林权证》，白沙小组、水围小组要求对已经核发《林权证》的林地进行调处不符合法律规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持惠阳区政府作出的惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》。白沙小组、水围小组不服，遂生本诉。

另查明，惠阳区政府于2003年12月24日向新塘村龙合小组颁发惠阳证字（2003）第28x号《林权证》，该《林权证》中04413810310JDSYMS00647《森林、林木、林地状况登记表》（No1）记载“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：秋长镇新塘村龙合村民小组；座落：惠州市惠阳区秋长镇新塘村黄埔片；面积：34.5公顷；四至：东至争议地界；南至大水坑尾；西至白石分界线；北至新圩分界线。”该《林权证》中04413810310JDSYMS00648《森林、林木、林地状况登记表》（No2）记载“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：秋长镇新塘村龙合村民小组；座落：惠州市惠阳区秋长镇新塘村黄埔片；面积：13.4公顷；四至：东至窝栏偏壁；南至Ⅷ林班界；西至黄竹坑底；北至与和田林分界线。”该《林权证》中04413810310JDSYMS00649《森林、林木、林地状况登记表》（No3）记载“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：秋长镇新塘村龙合村民小组；座落：惠州市惠阳区秋长镇新塘村黄埔片；面积：19.2公顷；四至：东至Ⅵ林班界；南至Ⅸ林班界；西至锡坑水库；北至Ⅳ林班界。”该《林权证》中04413810310JDSYMS00650《森林、林木、林地状况登记表》（No4）记载“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：秋长镇新塘村龙合村民小组；座落：惠州市惠阳区秋长镇新塘村黄埔片；面积：42.9公顷；四至：东至岭边；南至新塘与白石分界线；西至锡坑水库；北至Ⅷ林班界。”白沙小组、水围小组主张的争议林地对应的是上述《林权证》中的34.5公顷（第一份登记表）、19.2公顷（第三份登记表）、42.9公顷（第四份登记表）。上述《林权证》因涉及征占用林地面积核减，已于2011年5月10日重新发证，证号为惠阳林证字（2011）第009xx号。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”《林木林地权属争议处理办法》第二条第一款规定“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”由上述规定可知，在林木林地登记发证前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。而本案中，案外人已经取得涉案林木林地的权属凭证，该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确，两原告就此要求被告惠阳区政府进行调处，不属于上述规定中的林木林地权属争议。

诚然，并非所有颁发过林权证的都不能认定为林木林地权属争议。实践中如果出现以下两种情况，则可以认定为存在林木林地权属争议。一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。本案中，涉案争议林地已经核发惠阳证字（2003）第002xx号《林权证》，该《林权证》记载四至清楚，白沙小组、水围小组若认为惠阳证字（2003）第002xx号《林权证》侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形，则应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，而非提出林木林地权属争议申请。惠阳区政府作出惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》，对白沙小组、水围小组提出的调处申请，决定不予受理，处理正确。

《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”本案中，惠州市政府作出的惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》，决定维持惠阳区政府作出的惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》，事实清楚，适用法律正确。白沙小组、水围小组主张在复议阶段未召开听证会，更没有对证据进行质证的问题。本院认为，惠州市政府没有采取听证程序，采取书面审查方式，并不违反法律规定。

综上所述，惠阳区政府作出惠阳府书[2018]xx号《惠州市惠阳区人民政府林木林地权属争议不予受理决定书》，对白沙小组、水围小组提出的调处申请，决定不予受理，处理正确。惠州市政府作出的惠府行复[2019]18号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告惠州市惠阳区白石村村民委员会白沙村民小组、惠州市惠阳区白石村村民委员会水围村民小组的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告惠州市惠阳区白石村村民委员会白沙村民小组、惠州市惠阳区白石村村民委员会水围村民小组负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审判

审判长朱丽蕴

审判员覃毅华

审判员邱炜炜

法官助理戴权

书记员吴嘉佩

二〇一九年八月七日