广东省惠州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）粤13行终314号

上诉人（原审原告）郑墩辉，男，汉族。

被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。

法定代表人黄向阳，局长。

上诉人郑敦辉与被上诉人惠州市惠阳区自然资源局（以下简称惠阳区自然资源局）因行政撤销一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院审理查明，原惠阳县国土局于1992年颁发了惠国土准字（92）第2066号《惠阳县建设用地许可证》（以下简称《许可证》），该证载明用地人为刘建国，用地地址为淡水镇土湖松下河边地段，面积为120平方米，用地用途为住宅。根据居民身份证显示：刘建国，男，汉族，1969年12月25日出生，住址为广东陆丰县******，编号：442********5357。2019年7月8日，被告惠州市惠阳区自然资源局作出惠阳自然（公告）［2019］7号《关于撤销刘建国建设用地使用权批准许可的公告》（以下简称《公告》），该《公告》载明：“1992年原惠阳县国土局以惠国土准字(92)第2066号《惠阳县建设用地许可证》批准刘建国使用位于淡水土湖松山下河边地段，面积l20平方米的划拨住宅用地，该地至今未申请办理不动产权登记。经公安部门查实，惠国土准字(92)第2066号土地所有人对应的常住人口信息档案查无此人，系身份信息伪造。由于刘建国伪造虚假身份信息申请办理上述建设用地使用权许可，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，经区人民政府批准，撤销上述建设用地使用权批准许可。惠国土准字(92)第2066号《惠阳县建设用地许可证》自公告之日起作废。”2019年7月9日，被告在其官方网站上发布该《公告》。原告郑墩辉不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销该《公告》。另查，原告父亲郑*营于2019年12月5日出具《证明》，该证明内容为“兹证明惠国土准字(92)第2066号宗地国有土地使用权由证明人郑*营受让取得后赠与了当时年幼的郑墩辉。正是郑墩辉年幼，故当时借用刘建国名义办理了惠国土准字(92)第2066号登记，该宗地国有土地使用权为郑墩辉所有。”

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告应提供证据初步证明其与被诉的行政行为有利害关系。本案中，原告郑墩辉并非涉案《公告》的行政相对人，其主张借用刘建国的名义办理了涉案《许可证》，系该《许可证》的持证人，并提供其父亲郑*营出具的《证明》予以佐证，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定：“下列证据不能单独作为定案依据：……（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；……”，原告对此未提供其他充分有效证据予以佐证，故对原告提供的其父亲郑*营出具的《证明》，原审法院不予采信。综上，根据在案证据，不能证明原告与被诉的行政行为存在利害关系。因此，原告不具有提起本案的诉讼主体资格。故对原告的起诉，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告郑敦辉的起诉。案件受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。

上诉人郑敦辉向本院上诉称，原审事实认定不当，法律适用错误，郑敦辉是被诉行政行为相对人，应当实体审理本案。(2020)粤1322行初13号行政裁定认为：郑敦辉仅提供其父亲郑*营出具的《证明》——证明案涉土地使用权为其赠与取得，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条之规定，郑*营出具的《证明》不予采信。从而，郑敦辉与被诉行政行为没有利害关系。郑敦辉认为，原审裁定该事实认定不当，法律适用错误。理由如下：一、本案证据并非仅郑*营出具的《证明》。1.郑*营已经依法整体取得案涉土地使用权。郑敦辉通过提供收款收据、建设用地许可证、关于蔡*加非法转让用地的处理决定，证明郑*营已经依法整体取得案涉土地使用权。2.郑*营已经将案涉土地使用权转让给郑敦辉。郑敦辉已经提交《关于郑*营等人违法用地的处理决定》，该证据足以证明郑*营已经将整体所取得包括案涉土地使用权在内的土地使用分割转让给他人，其中将案涉土地转让给郑敦辉，且该转让行为已经得到依法处理。《私宅设计方案初审意见》进一步证明郑*营将整体所取得包括案涉土地使用权在内的土地使用分割转让给他人，其中将案涉土地转让给郑敦辉。3.郑敦辉持有案涉土地《惠阳县建设用地许可证》，从而应当确认郑敦辉是案涉土地使用权转让行为中的受让人。案涉土地使用以物权凭证——《惠阳县建设用地许可证》为本案的重要证据，该证据为郑敦辉持有。该持有事实足以证明郑*营转让案涉土地使用权的受让人是郑敦辉。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第112条，该司法解释在本案中可以参照，即郑敦辉既然持有案涉土地使用权的权属证书——《惠阳县建设用地许可证》，则应当认定案涉土地使用权转让关系成立，此正好与《关于郑*营等人违法用地的处理决定》的内容一致，从而郑敦辉是郑*营转让土地使用权的受让人。4.郑*营出具的《证明》是对其将案涉土地使用权已经赠与给郑敦辉的确认。《关于郑*营等人违法用地的处理决定》证明郑*营已经将案涉土地使用权转让给郑敦辉，尽管郑敦辉身份信息有误，但不能否认已经转让的法律事实，只可能存在受让人究竟是谁的争议。郑敦辉持有案涉土地使用权的权属证书——《惠阳县建设用地许可证》，即是郑*营已经将权利证书交付给郑敦辉，该交付行为依据郑*营赠与转让行为而发生，郑敦辉当然是受让人。综上，本案中郑敦辉举证并非仅郑*营出具的《证明》，该证明仅是对郑*营将案涉土地使用权转让给郑敦辉的确认。即使没有该证明，也应当认定郑*营将案涉土地使用权转让给郑敦辉。《关于郑*营等人违法用地的处理决定》已经证明郑*营将案涉土地使用权转让，既然案涉土地使用权不是无主财产，仅郑敦辉通过提交权利证书——《惠阳县建设用地许可证》主张权利，且已经为转让人郑*营确认，谁又能推翻该转让事实，郑敦辉所提交的证据并非仅郑*营出具的《证明》，原审裁定没有全面审查案涉证据，导致认定事实错误。二、物权归属及赠与是民事行为，应当适用民事法律关系纠纷证据规则。本案是行政与民事案件交叉案件，案涉物权归属及赠与是民事行为，应当适用民事纠纷证据规则判断案涉赠与行为是否成立、物权的权属主体。原审裁定运用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条对本案民事事实进行裁判，显然适用法律错误。综上，原审裁定认定事实不当，法律适用错误，应当撤销。郑敦辉是被诉行政行为相对人，至少是利害关系人，应当依法实体审理本案。请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持郑敦辉的上诉请求。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院作出的（2020)粤1322行初13号行政裁定书；2.指令广东省博罗县人民法院对（2020）粤1322行初13号一案进行实体审理；3.诉讼费用由惠阳区自然资源局承担。

被上诉人惠阳区自然资源局答辩称，一、涉案行政行为系撤销行政许可的行政行为，《惠阳县建设用地许可证》的颁发系行政许可行为而非土地登记行为。按照涉案《惠阳县建设用地许可证》作出时所适用的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第二点、第五点第四项之规定，《惠阳县建设用地许可证》系参照《关于国家建设用地批工作的暂行规定》所核发行政许可证件，因此涉案行政行为系撤销行政许可的行政行为。另外，按照《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第五点第五项及《惠阳县建设用地许可证》所记载“本许可证是用地者申请办理建设项目报建手续和土地登记的合法用地凭证”之内容可知，被许可人在建设完成后可凭《惠阳县建设用地许可证》向土地管理部门申请土地登记，因此《惠阳县建设用地许可证》系土地登记所需材料之一，其颁发并非土地登记行为。根据《中华人民共和国物权法》第九条之规定，涉案并不存在土地登记，加之涉案行政许可的对象并非郑*营，郑*营根本没有也不可能因涉案行政许可取得土地使用权，更谈不上将土地使用权转让给郑敦辉。郑敦辉关于郑*营已取得土地使用权并转让给了其的主张并无事实及法律依据。二、原审判决事实认定清楚、适用法律正确，理应予以维持。（一）原审判决事实认定清楚，郑敦辉与涉案行政行为不存在利害关系，不具有提起本案的诉讼主体资格。首先，涉案行政许可的对象为刘建国（身份证号码442********5357）而非郑敦辉，且按郑敦辉在其《起诉状》中所述，也并非由其申请涉案行政许可，因为郑敦辉并非涉案行政行为相对人。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第九条之规定，行政许可除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让，而用地许可相关法律、法规并未规定涉案行政许可的转让条件和程序，涉案行政许可并不能转让。事实上，用地被许可人只有进行土地登记，取得土地使用权后，在符合相关法律法规规定转让条件的前提下方可对其土地使用权进行转让。因而，郑敦辉并不能通过其所述赠与方式取得涉案用地权益。最后，即便涉案用地许可可以转让，郑敦辉所提供证据也并不能证明转让人郑*营有权处分涉案用地许可，且即便如郑敦辉《起诉状》所述，郑*营亦是通过伪造身份信息，欺骗原惠阳县国土局颁发涉案《惠阳县建设用地许可证》，郑*营也并非被许可人，其并未取得涉案用地的使用权益，郑敦辉并不能通过非权利人的赠与或转让而取得涉案用地权益。综上，原审判决事实认定清楚，郑敦辉与涉案行政行为不存在利害关系，不具有提起本案的诉讼主体资格。（二）原审法院适用法律正确。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条之规定，郑敦辉父亲郑*营出具的《证明》并不能作为定案依据，且郑敦辉所提供其他材料也均不能证明郑敦辉与涉案行政行为存在直接利害关系或郑敦辉与郑*营之间存在转让关系，郑敦辉所提供的证据根本不能证明其与涉案行政行为存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，郑敦辉与涉案行政行为不存在利害关系，不具有提起本案的诉讼主体资格。综上，郑敦辉不具有提起本案的诉讼主体资格，原审法院适用法律正确。三、涉案行政行为合法。2019年1月12日，中国共产党惠州市惠阳区纪律检查委员会向我局作出惠阳纪协函（2019）02号《关于提供相关材料的函》，告知我局“经惠州市公安局惠阳分局查实，国土准字（92）第2063号（郑*武）、2065号（郑*办）、2066号（刘建国）、2068号（郑*胜）、2072号（蔡*加）五宗土地所有人对应的常住人口信息档案皆查无此人，系身份伪造”，并要求我局“依法依规进行处理”。按照《关于提供相关材料的函》，涉案《惠阳县建设用地许可证》系通过伪造身份信息欺骗原惠阳县国土局所颁发，我局遂依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，对涉案《惠阳县建设用地许可证》予以撤销。因涉案被许可人身份信息是伪造，无法对撤销行政许可的决定进行送达，我局遂于惠阳区人民政府网站刊登了《关于撤销刘建国建设用地使用权批准许可的公告》。综上，涉案行政行为合法。综上所述，郑敦辉与本案不存在利害关系，不具提起本案的诉讼主体资格，且涉案行政行为合法，请求二审法院依法驳回郑敦辉的上诉。

经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为，本案二审的争议焦点是：郑墩辉是否具有本案原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”即行政诉讼的原告主体资格包括两类，一是行政行为的相对人，二是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在实践中，行政相对人一般比较容易确认，而公民、法人或其他组织与行政行为是否具有利害关系，则要审视公民、法人或其他组织的合法权益是否受到行政行为的实质影响，包括不利影响或不法侵害。本案中，郑墩辉请求撤销的行政行为是惠阳区自然资源局作出的涉案《关于撤销刘建国建设用地使用权批准许可的公告》。郑墩辉是否具有本案原告诉讼主体资格，取决于郑墩辉是否属于被诉行政行为的行政相对人，或者与被诉行政行为具有法律上的利害关系。首先，从在案证据看，惠阳区自然资源局作出的撤销建设用地使用权批准许可的行政行为，该行政行为的行政相对人是刘建国，并非郑墩辉。其次，从郑墩辉提交的建设用地许可证审批表、建设用地许可证、关于郑*春、郑*胜、郑*办、刘建国、郑*花、郑*武、郑*营私宅设计方案初审意见、惠阳县规划局红线图、建设用地规划许可证、惠阳市规划局新红线图等证据看，所有文件材料的对象均是刘建国等人，与郑墩辉并无关联，且经公安机关查实并无办证人刘建国的人口信息档案，涉案建设用地许可证属于他人伪造身份信息办理，明显不属于合法权益的范围。因此，郑墩辉不能提供证据证明其合法权益受到被诉行政行为的实质损害，不能认定其与本案被诉行政行为存在利害关系。另外，郑墩辉提交郑*营出具的赠与《证明》，拟证明其与被诉行政行为有利害关系，但该《证明》的出具时间与郑墩辉向原审法院提交的起诉状落款时间一致，明显属于在涉案建设用地许可证颁发以及涉案撤销刘建国建设用地使用权批准许可之后形成的材料，且郑*营与郑墩辉系父子关系，双方属于亲属关系，故原审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项的规定，认定该份证明不能单独作为定案依据，并无不当。因此，原审法院认为郑墩辉与被诉行政行为不存在利害关系，其不具有本案诉讼主体资格，裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。

综上所述，上诉人郑墩辉的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案免收受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长饶来新

审判员陈龚东

审判员邱炜炜

法官助理肖瑶

书记员苏敏娜

二〇二〇年九月三十日