辽宁省营口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）辽08行初44号
当事人：
原告辽宁奕丰实业集团有限公司，住所地营口市鲅鱼圈区疏港路北段。
法定代表人丁连福，职务总经理。
委托诉讼代理人任国营，系该公司党委书记。
委托诉讼代理人张志国，辽宁海润律师事务所律师。
被告营口经济技术开发区管理委员会，住所地营口开发区日月大道8号。
法定代表人孟鑫，职务主任。
委托诉讼代理人刘思畅，营口市鲅鱼圈区司法局工作人员。
委托诉讼代理人齐杰，辽宁华君律师事务所律师。
审理经过：
原告辽宁奕丰实业集团有限公司诉被告营口经济技术开发区管理委员会行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告辽宁奕丰实业集团有限公司的委托代理人任国营、张志国、被告营口经济技术开发区管理委员会的委托代理人刘思畅、齐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年7月23日营口经济技术开发区管理委员会与营口奕丰置业有限公司（现更名为辽宁奕丰实业集团有限公司）签订了一份协议书，内容为：“为开发建设体育公园，甲方对乙方企业进行动迁，乙方为支持甲方开发建设，同意将企业进行拆迁，甲乙双方在自愿平等、友好协商的基础上达成如下协议：一、乙方企业占地面积130867平方米，土地及附属设施（后期明细）予以全部拆迁，按照2007年5月20日管委会办公会议要求，甲方用土地置换的方式为乙方补偿动迁损失。乙方土地130867平方米，应置换土地32716.75平方米。二、政府允许其新征部分土地，地价执行1000元/平方米，土地出让金与原土地缴纳增值税等税金冲抵。考虑到规划及其他原因，经双方协商一致，置换土地60069.2平方米，折合地价815元/平方米。准确地点为：华山大街东侧地块。二、山海大道以北，平安大道以东（详见图纸）。三、乙方必须于2007年6月底前将全部房屋及附属设施动迁结束，土地亮平。四、土地使用手续在2008年7月30日内全部办理完毕交于乙方，逾期按照乙方开户银行同期贷款利率付息至取得土地使用证为止。五、未尽事宜，甲乙双方协商解决。此协议经大旅游动迁领导小组、区土地管理委员会最终审核确定，双方签字后生效，一式三份。”
原告辽宁奕丰实业集团有限公司的诉讼请求：1、判令解除《协议书》。2、判令被告返还占用原告的土地130867平方米。3、判令被告赔偿原告损失。（以48996480元为本金，按原告在银行贷款的最高利率付息，自2007年8月1日始至实际付清时止。）4、诉讼费用由被告承担。
事实与理由：原告(当时名称营口奕丰置业有限公司)于2007年从辽宁省林产工业总公司受让130867平土地使用权,分为四宗,土地使用权证分别为:辽(2017)盖州市不动产权第0005360号,辽(2017)盖州市不动产权第0005358号,盖州国用(2008)第231号和盖州国用(2008)第232号,支付费用54239845元。被告以开发建设体育公园的名义于2007年7月23日与原告签订协议书,约定上述130867平方米土地由被告使用,被告另用60069.2平方米土地进行置换。被告承诺用以置换的土地手续在2008年7月30日前全部办理完毕交于原告,逾期则按照原告开户银行同期贷款利率付息至取得土地使用证为止。被告非法占用该地至今已近十二年,承诺的60069.2平方米土地却一直未交付给原告。原告多次要求被告履行协议,均无果。被告的行为属严重违约,造成原告巨大的经济损失。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条,第十五条之规定,现提起行政诉讼,请求依法裁判。
被告营口经济技术开发区管理委员会的答辩意见：1、原告诉请返还的土地已经建设成为体育公园,无法返还。答辩人与原告签订协议书后,原告诉请的130867平方米土地使用权现已建成体育公园为公共事业建设,符合鲅鱼圈整体规划,如果返还将给公共利益造成重大的损失,参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定,答辩人无法将原告诉请的130867平方米土地使用权返还给原告。2、答辩人可以按照原告取得130867平方米土地使用权时的价格征收原告所有的130867平方米土地使用权。答辩人无法将土地返还给原告,所以答辩人可以按照原告取得130867平方米土地使用权时的价格征收原告所有的130867平方米土地使用权。三、双方签订的《协议书》部分内容无效。双方签订的《协议书》主要内容为答辩人将原告所有的土地使用权征收,用置换土地的方式给原告征收补偿,实际上是两个行为,一是答辩人对原告所有的土地使用权进行征收,二是答辩人将新的土地使用权出让给原告。但是依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。所以双方签订的《协议书》中关于置换新的土地使用权的约定都应当认定为无效。所以《协议书》的第四条约定逾期交付新的土地使用权的手续的违约条款也应认定为无效。综上所述,原告诉请的土地上已经建成体育公园,为公共事业建设,答辩人无法返还原告诉请返还的土地,所以不能解除双方签订的《协议书》,应当继续履行关于征收原告土地使用权的部分。
原告辽宁奕丰实业集团有限公司向本院提交了其与被告签订的《协议书》。
对该份协议被告营口经济技术开发区管理委员会答辩及庭审认为，协议部分无效。根据双方约定，被告实际上征收了原告的土地，但对于协议另一部分，即为原告置换土地的这部分约定，因违反《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，应认定为无效。
基于被告未对该份协议的真实性提出异议，且该份协议为本案审查的具体对象，本院对该份证据予以采信，并对其合法性依法审查。对于被告提出的协议无效的质证意见，原告当庭表示无论依法协议最终是否会被认定无效，都不变更诉讼请求。
经审理查明：2007年7月23日原告营口经济技术开发区管理委员会与被告辽宁奕丰实业集团有限公司签订了一份动迁、土地置换协议书。协议签订后，作为乙方的原告已事实上交付土地，而作为甲方的营口市经济技术开发区管理委员会一直未履行协议中约定的土地置换义务。现被告营口市经济技术开发区管理委员会抗辩称该协议部分无效。
法院认为：
本院认为，本案现存在被告对行政协议效力的抗辩，该协议可能存在重大违法情形。结合相关法律规定及本案合议庭庭下了解的相关情况，本着实质化解行政争议的原则，本案尚需诉讼双方就案涉协议内容的签订、权利、义务的归属与实现、责任的确定等诸多问题与有关部门协商、明确，基于此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：
裁判结果：
驳回原告辽宁奕丰实业集团有限公司的起诉。
案件受理费50元返还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判员：
审判长吕兴汉
审判员王娣
审判员刘文婷
书记员：
法官助理韩祖伟
书记员钱姗姗
裁判日期：
二〇一九年十月二十九日
