浙江省台州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）浙台行初字第48号

原告杜士荣。

委托代理人李卫东、王**强。

被告台州市路桥区人民政府，住所地台州市路桥区金水路**。

法定代表人徐仁标。

委托代理人王相根、杨永鑫。

被告台州市路桥区人民政府路北街道办事处，住所地台州市路桥区腾达路**。

法定代表人陶星希。

委托代理人王新平、顾航萍。

原告杜士荣诉被告台州市路桥区人民政府不履行补偿安置法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2015年4月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。因台州市路桥区人民政府路北街道办事处与本案具有利害关系，经征得原告同意，本院于2015年7月1日依法追加其为共同被告参加诉讼，并于同年7月21日再次公开开庭审理了本案。原告杜士荣及其委托代理人李卫东，被告台州市路桥区人民政府的委托代理人王相根、杨永鑫，被告台州市路桥区人民政府路北街道办事处的应诉负责人叶天恩、委托代理人王新平、顾航萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告杜士荣诉称：1986年4月，原告经过中间人叶明福、张荷梅介绍，向路北街道洋张村葛云金购得二层楼房一间及后平屋一间，价格为1万元，并立有断卖屋契一份。由于当时所买的房屋为毛坯房，原告斥资对房屋进行了翻建和装修，作为原告的婚房之用。之后，原告一家一直居住生活在此，至2003年上半年，原告因在其他地方购置了商品房，搬迁他处，但房屋一直由原告管业直至被征用拆迁。在1991年下半年，原告获知房屋可以办理买卖过户手续后，因办证需要，原告向洋张村村民委员会交纳了各类包括土地使用费在内的各项费用3233元；同时，向原路桥镇土管所交纳了包括土地交易规费、契税在内的各项费用7305.3元，1994年5月6日原黄岩县人民政府向原告颁发了契证，但由于当时当地政府还没有开始发放房屋土地权属证书，原告没有领到房地产权属证书。之后，原告多次上门询问，颁证机构工作人员均告知原告等候通知，但原告一直没有接到领取房屋和土地的权属证书的通知。2012年，被告路桥区人民政府对洋张村的部分集体土地进行征用，原告房屋所属区域的地块被纳入征地拆迁的范围。同年，原告接到被告路桥区人民政府下属拆迁部门的电话通知，要求原告将证明房屋权属的相关资料，送至路北街道拆迁办，原告及时将相关资料上交。2013年中下旬，拆迁办电话通知原告近日内房屋准备拆迁，要求原告及时腾空房屋。由于原告当时在外经商，没有及时赶回。等过了半个月赶回后，原告的房屋已被夷为平地。原告去了解情况，但被以原告没有领取房地产权属证书为由搪塞、推诿。原告认为，原告在86年4月购得该房屋后，依规向当地政府主管部门和村集体缴纳了相关费用，并取得了原黄岩市人民政府颁发的契证，洋张村村民委员会对双方的交易行为也予以确认，原告没有取得房屋的产权证书，是由于当地政府的原因造成的，责任不在于原告，但原告是该房屋土地的权利人是毋庸置疑的，依法应予保护。被告路桥区人民政府作为征收集体土地的主体，应当依法依规维护被拆迁人的合法利益，这是被告的责任，也是被告的义务。同时，根据《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》的相关规定，被告理应对原告进行补偿与安置。请求判决被告履行对原告所属的位于路桥区路北街道洋张村后桥的房地产征地拆迁后予以相应的补偿安置职责。

原告向本院提供的证据有：1、屋契；2、证明书，证据1-2用以证明房屋买卖的事实。3、黄岩市房地产管理所收款收据；4、黄岩市非经营性收费统一票据；5、黄岩市统一收据；6、契税缴纳书契证，上述证据3-6用以证明原告在房屋买卖过程中向土管部门、房管部门交纳的相关费用的事实。7、路桥镇洋张村收款凭证，用以证明原告向村里交纳相关费用的事实。8、《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》，用以证明原告应享受因房屋征收的相应利益的权利。9、光盘及录音摘要，用以证明拆迁时原告按拆迁办要求，将房屋交易相关证明材料递交给拆迁办，但拆迁办拒绝原告拆迁安置的要求。10、集体土地建设用地使用证，用以证明房屋买卖时房主葛云金已将土地证原件交给原告，办理土地证过户手续。11、房屋测绘书，用以证明拆迁时，拆迁办委托测绘部门对房屋进行了丈量。

被告台州市路桥区人民政府辩称：一、原告购得涉案房屋后未办理土地使用权变更登记，原告不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定，原告向葛云金购得房屋后未办理土地使用权的变更登记，依法不发生法律效力，故原告不具有本案诉讼主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。事实上虽未明确禁止农村宅基地使用权的转让，但上述法条规定的立法本意就是禁止村民向本集体成员以外的人转让宅基地使用权。二、被告路桥区人民政府不享有拆迁安置法定职责，被告主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，土地行政主管部门是征地补偿安置的具体实施主体，征地补偿安置不是被告路桥区人民政府的法定职责。因此，原告要求被告路桥区人民政府履行征地补偿安置职责无法律依据，应当予以驳回。综上，原告不具有本案诉讼主体资格，路桥区人民政府不是本案的适格被告，请求依法驳回原告的起诉。

被告路桥区人民政府向本院提供的证据有：1、路桥区路北街道洋张村民委员会证明，用以证明洋张村对涉案房屋进行了拆除。2、国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知，用以证明买卖宅基地必须办理相关手续，出卖房屋的不得再审批宅基地。3、关于印发台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法的通知（路政办发（2011）147号），用以证明区国土局是补偿安置的实施主体，补偿安置不是被告路桥区人民政府的法定职责。4、对葛云金户房屋拆迁补偿协议书及安置协议书，这是根据法庭的要求提交的证据，用以证明政府部门对葛云金户安置的两间房屋就包含了涉案房屋，对涉案房屋已经进行了补偿安置。协议中甲方“台州市路桥新城开发管理委员会”的名称不当，应为“路桥新城开发管理委员会”，该管委会是临时机构，不具备对外签订协议的主体资格。而且，不能根据这两份协议来确定管委会或路北街道办事处就具备拆迁安置的法定职责，法定职责应以法定形式进行规定，认为具备安置法定职责的单位是国土局。

被告台州市路桥区人民政府路北街道办事处辩称：一、原告未取得涉案房屋土地使用权，不符合补偿安置条件。根据路政办发（2011）147号实施办法第10条的规定，原告系非农业户口人员，但涉案土地使用权证载明的土地使用者系葛云金，非原告本人。根据《土地管理法》（1986年6月25日颁布）第10条、《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第22条第3款、《物权法》第9条第1款的规定，现涉案房屋土地使用权仍登记在案外人葛云金名下，尚未变更登记至原告名下，葛云金仍系涉案房屋的土地使用权人。可见，原告对涉案房屋不享有集体土地使用权，不符合补偿安置条件。被告对其不予补偿安置，并无不当。二、原告诉称部分事实缺乏依据。原告诉称“原告没有取得房屋的产权证书，是由于当地政府的原因造成的，责任不在原告，但原告是涉案房屋土地的权利人，是毋庸置疑的，依法应予保护”缺乏依据。根据国务院《村镇建房用地管理条例》第15条以及国家土地管理局1989年11月18日发布的《土地登记规则》第28条规定，原告虽然缴纳了契税，办理了契证，但不排除原告当时未向土地管理部门提出变更土地登记。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

被告路桥区人民政府路北街道办事处向本院提供的证据有：1、国务院《村镇建房用地管理条例》；2、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日颁布）；3、《土地登记规则》（1989年11月18日发布）；4、台州市路桥区人民政府办公室印发的《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（路政办发（2011）147号），上述证据1-4用以证明原告未取得涉案房屋集体土地使用权，不符合补偿安置条件。

法庭调查中，各方针对对方提供的证据发表了质证意见。

针对被告路桥区人民政府提供的证据与依据，原告质证认为：对证据1的真实性没有异议，但对其证明内容有异议。该证据可以证明涉案房屋在征地拆迁范围之内，原告是房屋的权利人，有权提起诉讼，村委会的拆除实际上是被告委托进行拆除的，被告是本案适格被告。对证据2没有异议，认为本案买卖交易发生在1986年4月，应适用该条例的规定而不是于1987年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法》的规定。根据该条例第15条的规定，农村宅基地符合一定条件是可以买卖的，本案具备第14条规定的条件，买卖是合法的。对证据3没有异议，但认为土管部门也是被告的职能部门，拆迁办是被告的派出机构，原告列路桥区人民政府为被告是正确的。对证据4的真实性、关联性没有异议，但对其合法性有异议，认为两份协议是非法合同，是无效的。而且葛云金的集体土地使用权原件还在原告手上，被告工作人员对葛云金进行拆迁安置涉嫌渎职。被告路桥区人民政府路北街道办事处对证据1-3没有异议。对证据4，同意被告路桥区人民政府的意见，认为这两份协议书不能作为用来确定被告方法定职责的依据。

针对被告路桥区人民政府路北街道办事处提供的证据与依据，原告质证认为房屋买卖交易时间发生在1986年，上述证据均是1986年以后实施的，不适用本案。被告路桥区人民政府对此没有异议。

针对原告提供的证据，被告路桥区人民政府质证认为：对证据1-8真实性均无异议，但认为不能证明原告的证明目的，反而证明原告买卖房屋是不能取得产权证的，根据物权法第九条第一款的规定，原告房屋买卖没有发生法律效力。证据9-11，原告没有在举证期限内举证，不能作为本案证据使用。证据9的光盘，在形式上没有说明制作人、制作时间、录音时间，在内容上也不能证明对谁进行录音，具体内容也听不见，不知道。即使按照原告证据目录上称的录音内容也与本案无关。证据10的土地使用证，恰恰可以证明原告不是该房屋的土地使用权人。证据11的测绘三张图，第一张有测绘单位的盖章，但没有测绘时间和测绘人。第二、三张没有测绘时间、测绘人、没有盖章。即使是合法的、真实的，也是中介机构的意见，与本案无关。被告路桥区人民政府路北街道办事处质证认为：对证据1的真实性有异议，无法判断屋契是否系原告与葛云金所签，或者原告与葛云金所签订的协议就是该份协议。对证据2-5没有异议。对证据6契税缴款书契证无异议，但契证并非房屋权属凭证，只能证明原告缴纳了买卖房屋的契税，不能证明其享有集体土地使用权。对证据7没有异议。对证据8的证明力有异议，该实施办法第10条规定，非农业户口人员享有补偿安置权利的前提是应具有集体土地使用权，现原告提交的土地使用权证载明土地使用权人系葛云金，可见，原告对涉案房屋不享有集体土地使用权，不符合安置条件。对证据9-11，同意被告路桥区人民政府的意见。对证据9的真实性有异议，录音的对象不能证明是被告的工作人员，被告也没有收到相关资料。对证据10的证明力有异议，使用证交付给原告不代表产权的变更，或者原告就此享有该集体土地使用权。证据11的房屋测绘书，因要与葛云金签订协议才进行测绘丈量。

本院对以上证据作如下确认：被告路桥区人民政府提供的证据1，原告对其真实性没有异议，被告路桥区人民政府路北街道办事处对其没有异议，本院予以认定。证据2-3系当时有效的行政法规及规范性文件，无需认证。证据4可以证明该区块的拆迁安置工作由台州市路桥新城开发管理委员会和路桥区足北街道办事处两个部门具体承办，本院予以认定。被告路桥区人民政府路北街道办事处提供的证据均系当时有效的法律、行政法规及规范性文件，无需认证。原告提供的证据1-7，对其真实性本院予以认定。证据8与被告的证据3相同，不再重复认证。证据9-11并非针对被告路桥区人民政府提交的证据4的抗辩材料，且均形成于第一次开庭前，原告无正当理由未在第一次开庭前提交，已超过举证期限，本院不作认定。

经审理查明，原告杜士荣于1986年4月在中间人叶明福、张荷梅介绍下，向路北街道洋张村葛云金购得二层楼房一间及后平屋一间，并立有断卖屋契一份。1991年，原告向路桥镇洋张村缴纳土地使用费等3233元，1994年向黄岩市房产交易管理所、镇土管所等缴纳私交费、契税等各项费用7305.3元，1994年5月6日原黄岩县人民政府向原告颁发了契本契，但原告至今未取得集体土地使用权证、房屋所有权证。后因洋张村整村改造需要，2013年上述房屋被拆除。原告认为被告没有履行对其房屋征地拆迁后的补偿安置职责，遂提起本案诉讼。

本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告作为涉案房屋的实际使用人，有提起本案诉讼的主体资格。被告辩称原告购得涉案房屋后未办理土地使用权变更登记即不具有诉讼主体资格的理由不成立。根据拆迁补偿、安置协议以及被告当庭认可，本区块的拆迁补偿安置是由台州市路桥新城开发管理委员会和路桥区路北街道办事处这两个部门在具体负责。台州市路桥新城开发管理委员会作为路桥区人民政府的派出机构，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，并无独立的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案原告以路桥区人民政府为被告提起诉讼符合法律规定。原告与葛云金的房屋买卖行为发生在1986年4月，根据当时施行的《村镇建房用地管理条例》第十四条、第十五条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应办理申请、审查、批准手续。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。但原告一直未办成宅基地使用证。根据《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（路政办发（2011）147号）第十一条的规定，被征收房屋的占地面积以土地使用权证或国土资源部门认可的其它有效文件为准。被征收房屋的建筑面积以房屋所有权证为准，未办理房产证的，以规划批准文件为准。本案原告自1986年4月购买涉案房屋后，虽于1991年、1994年缴纳了土地使用费、契税等费用，于1994年5月6日取得了原黄岩县人民政府发的契本契，但至今未取得集体土地使用权证、房屋所有权证。故原告要求被告履行征地补偿安置职责没有事实根据。综上，本案原、被告主体适格，可以参加诉讼，但因原告没有集体土地使用权证、房屋所有权证，故原告要求被告履行征地补偿安置职责的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告杜士荣的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告杜士荣负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

审判长谢继红

审判员徐后利

代理审判员庞丹霞

书记员王丽萍

二〇一五年七月二十二日